विपक्ष ने मोदी सरकार की राष्ट्रीय मुद्रीकरण योजना (नेशनल मोनेटाइजेशन पाइपलाइन) के ख़िलाफ़ मोर्चा सँभाल लिया है और दावा किया है कि इस नीति के नाम पर सरकार पिछले 70 साल में निर्मित देश की सम्पतियों को बेचने जा रही है। पिछले महीने सरकार ने छ: लाख अरब रुपये की चार वर्षीय राष्ट्रीय मुद्रीकरण पाइपलाइन (एनएमपी) की घोषणा की थी।
ऐसे आरोप हैं कि इस रणनीति का मक़सद निजी क्षेत्र को शामिल करके, उन्हें परियोजनाओं के स्वामित्व के बजाय अधिकार देकर और देश भर में बुनियादी ढाँचे के विकास के लिए धन का पुन: उपयोग करके ब्राउनफील्ड सम्पत्तियों के मूल्य में वृद्धि करना है।
इस आलेख में हम एनएमपी का विश्लेषण कर रहे हैं, जिसे केंद्रीय वित्त और कॉर्पोरेट मामलों के मंत्री निर्मला सीतारमण ने पिछले महीने लॉन्च किया था। केंद्रीय मंत्रालयों और सार्वजनिक क्षेत्र की संस्थाओं की सम्पत्ति मुद्रीकरण पाइपलाइन को लेकर सरकार ने कहा कि इसे राष्ट्रीय मुद्रीकरण पाइपलाइन को नीति आयोग ने केंद्रीय बजट 2021-22 के तहत सम्पति मुद्रीकरण के लिए जनादेश के आधार पर बुनियादी ढाँचा मंत्रालयों के परामर्श से विकसित किया है। एनएमपी में वर्ष 2022 से वर्ष 2025 तक चार साल की अवधि में केंद्र सरकार की मुख्य सम्पत्ति के माध्यम से 6.0 लाख करोड़ रुपये की कुल मुद्रीकरण क्षमता का अनुमान लगाया गया है।
एनएमपी पर रिपोर्ट के तहत शामिल हैं- ‘सडक़, परिवहन और राजमार्ग, रेलवे, बिजली, पाइपलाइन और प्राकृतिक गैस, नागरिक उड्डयन, शिपिंग बंदरगाह और जलमार्ग, दूरसंचार, खाद्य और सार्वजनिक वितरण, खनन, कोयला और आवास और शहरी मामले। वित्त मंत्री ने दावा किया कि सम्पत्ति मुद्रीकरण कार्यक्रम प्रधानमंत्री की दृष्टि के कारण आकार ले चुका है, जो हमेशा भारत के आम नागरिक के लिए उच्च गुणवत्ता और सस्ती बुनियादी ढाँचे तक सार्वभौमिक पहुँच में विश्वास करते हैं। मुद्रीकरण के माध्यम से सृजन के दर्शन पर आधारित सम्पत्ति मुद्रीकरण का उद्देश्य नये बुनियादी ढाँचे के निर्माण के लिए निजी क्षेत्र के निवेश का दोहन करना है। यह रोज़गार के अवसर पैदा करने के लिए आवश्यक है, जिससे उच्च आर्थिक विकास को सक्षम बनाया जा सके और समग्र जन कल्याण के लिए ग्रामीण और अर्ध-शहरी क्षेत्रों को समेकित रूप से एकीकृत किया जा सके।’
रोडमैप
कार्यक्रम का रणनीतिक उद्देश्य संस्थागत और दीर्घकालिक रोगी पूँजी का दोहन करके ब्राउनफील्ड सार्वजनिक क्षेत्र की सम्पत्ति में निवेश के मूल्य को खोलना है, जिसे बाद में नीति आयोग के अनुसार सार्वजनिक निवेश के लिए इस्तेमाल किया जा सकता है। एनएमपी की परिकल्पना विभिन्न बुनियादी ढाँचा क्षेत्रों में सम्भावित मुद्रीकरण-तैयार परियोजनाओं की पहचान के लिए एक मध्यम अवधि के रोडमैप के रूप में की गयी है।
इसका उद्देश्य सार्वजनिक प्राधिकरणों के लिए पहल के प्रदर्शन की निगरानी और निवेशकों के लिए अपनी भविष्य की गतिविधियों की योजना बनाने के लिए एक व्यवस्थित और पारदर्शी तंत्र बनाना है। सम्पत्ति मुद्रीकरण को न केवल एक वित्त पोषण तंत्र के रूप में देखा जाना चाहिए, बल्कि निजी क्षेत्र की संसाधन क्षमता और विकसित वैश्विक और आर्थिक वास्तविकता को गतिशील रूप से अनुकूलित करने की क्षमता पर विचार करते हुए बुनियादी ढाँचे के संचालन, वृद्धि और रखरखाव में समग्र प्रतिमान बदलाव के रूप में देखा जाना चाहिए।
इन्फ्रास्ट्रक्चर इन्वेस्टमेंट ट्रस्ट और रियल एस्टेट इन्वेस्टमेंट ट्रस्ट जैसे नये मॉडल न केवल वित्तीय और रणनीतिक निवेशकों, बल्कि आम लोगों के भी इस परिसम्पत्ति वर्ग में भाग लेने में सक्षम होने की सम्भावना है, जिससे निवेश के नये रास्ते खुलेंगे। एनएमपी नीति आयोग, वित्त मंत्रालय और सम्बन्धित मंत्रालयों द्वारा किये गये बहु-हितधारक परामर्शों के माध्यम से समेकित अंतर्दृष्टि, प्रतिक्रिया और अनुभवों नतीजा है। सम्पत्ति मुद्रीकरण कार्यक्रम के समग्र कार्यान्वयन और निगरानी के लिए एक बहु-स्तरीय संस्थागत तंत्र के हिस्से के रूप में केबिनेट सचिव की अध्यक्षता में सम्पत्ति मुद्रीकरण (सीजीएएम) पर सचिवों का एक अधिकार प्राप्त कोर ग्रुप का गठन किया गया है।
कैसा होगा ढाँचा?
केंद्रीय बजट 2021-22 ने स्थायी बुनियादी ढाँचे के वित्तपोषण के लिए एक प्रमुख साधन के रूप में सार्वजनिक बुनियादी ढाँचे की सम्पत्ति के संचालन के मुद्रीकरण की पहचान की थी। इस दिशा में बजट में सम्भावित ब्राउनफील्ड इंफ्रास्ट्रक्चर परिसम्पत्तियों की राष्ट्रीय मुद्रीकरण पाइपलाइन (एनएमपी) तैयार करने का प्रावधान किया गया है। नीति आयोग ने इन्फ्रा लाइन मंत्रालयों के परामर्श से एनएमपी पर रिपोर्ट तैयार की है। एनएमपी का उद्देश्य निजी क्षेत्र के लिए सम्भावित सम्पत्तियों पर दृश्यता के साथ सार्वजनिक सम्पत्ति के मालिकों के लिए कार्यक्रम का एक मध्यम अवधि का रोडमैप प्रदान करना है।
विनिवेश के माध्यम से मुद्रीकरण और ग़ैर-प्रमुख सम्पत्तियों के मुद्रीकरण को एनएमपी में शामिल नहीं किया गया है। इसके अलावा वर्तमान में केवल केंद्र सरकार के मंत्रालयों और बुनियादी ढाँचा क्षेत्रों में सीपीएसई की सम्पत्ति को शामिल किया गया है। राज्यों से परिसम्पत्ति पाइपलाइन के समन्वय और मिलान की प्रक्रिया वर्तमान में चल रही है और इसे नियत समय में शामिल करने की परिकल्पना की गयी है।
मुख्य परिसम्पत्ति मुद्रीकरण के मुद्रीकरण के ढाँचे में तीन प्रमुख अनिवार्यताएँ हैं। इसमें राजस्व अधिकारों के आसपास संरचित समग्र लेन-देन के साथ स्थिर राजस्व सृजन प्रोफाइल के साथ जोखिम रहित और ब्राउनफील्ड परिसम्पत्तियों का चयन शामिल है। इसलिए इन संरचनाओं के तहत परिसम्पत्तियों का प्राथमिक स्वामित्व सरकार के पास बना रहता है, जिसमें लेन-देन जीवन के अंत में सार्वजनिक प्राधिकरण को सम्पत्ति वापस सौंपने की परिकल्पना की गयी है।
यह देखते हुए कि बुनियादी ढाँचे का निर्माण मुद्रीकरण से अटूट रूप से जुड़ा हुआ है, एनएमपी की अवधि तय की गयी है; ताकि नेशनल इंफ्रास्ट्रक्चर पाइपलाइन (एनआईपी) के तहत शेष अवधि के साथ सह केंद्र हो। विनिवेश के माध्यम से मुद्रीकरण और ग़ैर-प्रमुख सम्पत्तियों के मुद्रीकरण को एनएमपी में शामिल नहीं किया गया है। इसके अलावा वर्तमान में केवल केंद्र सरकार के मंत्रालयों और बुनियादी ढाँचा क्षेत्रों में सीपीएसई की सम्पत्ति को शामिल किया गया है। राज्यों से परिसम्पत्ति पाइपलाइन के समन्वय और मिलान की प्रक्रिया वर्तमान में चल रही है और इसे नियत समय में शामिल करने की परिकल्पना की गयी है।
मुख्य परिसम्पत्ति मुद्रीकरण के ढाँचे में तीन प्रमुख अनिवार्यताएँ हैं। इसमें राजस्व अधिकारों के आसपास संरचित समग्र लेन-देन के साथ स्थिर राजस्व सृजन प्रोफाइल के साथ जोखिम रहित और ब्राउनफील्ड परिसम्पत्तियों का चयन शामिल है। इसलिए इन संरचनाओं के तहत परिसम्पत्तियों का प्राथमिक स्वामित्व सरकार के पास बना रहता है, जिसमें लेन-देन जीवन के अन्त में सार्वजनिक प्राधिकरण को सम्पत्ति वापस सौंपने की परिकल्पना की गयी है। यह देखते हुए कि बुनियादी ढाँचे का निर्माण मुद्रीकरण से अटूट रूप से जुड़ा हुआ है, एनएमपी की अवधि तय की गयी है, ताकि नेशनल इंफ्रास्ट्रक्चर पाइपलाइन (एनआईपी) के तहत शेष अवधि के साथ सह केंद्र हो।
वित्तीय वर्ष 2022-2025 (चार साल की अवधि) में एनएमपी के तहत परिसम्पत्ति पाइपलाइन में सांकेतिक रूप से 6.0 लाख करोड़ रुपये रखे गये हैं। अनुमानित मूल्य एनआईपी (43 लाख करोड़ रुपये) के तहत केंद्र के लिए प्रस्तावित परिव्यय के 14 फ़ीसदी के अनुरूप है। इसमें 12 से अधिक लाइन मंत्रालय और 20 से अधिक परिसम्पत्ति वर्ग शामिल हैं। शामिल क्षेत्रों में सडक़ें, बंदरगाह, हवाई अड्डे, रेलवे, गोदाम, गैस और उत्पाद पाइपलाइन, बिजली उत्पादन और पारेषण (भेजना), खनन, दूरसंचार, स्टेडियम, आतिथ्य और आवास शामिल हैं।
क्षेत्रवार मुद्रीकरण
शीर्ष पाँच क्षेत्र (अनुमानित मूल्य के अनुसार) कुल पाइपलाइन मूल्य का 83 फ़ीसदी हिस्सा कवर करते हैं।
इन शीर्ष पाँच क्षेत्रों में शामिल हैं- सडक़ें (27 फ़ीसदी), जो सबसे ऊपर हैं। इसके बाद रेलवे (25 फ़ीसदी), बिजली (15 फ़ीसदी), तेल और गैस पाइपलाइन (8 फ़ीसदी) और दूरसंचार (6 फ़ीसदी) शामिल हैं। मूल्य के अनुसार, वार्षिक चरणबद्धता के सन्दर्भ में 0.88 लाख करोड़ रुपये के सांकेतिक मूल्य के साथ 15 फ़ीसदी सम्पत्ति को चालू वित्तीय वर्ष (वित्त वर्ष 2021-22) में देने की परिकल्पना की गयी है। हालाँकि एनएमपी के तहत कुल और साथ ही साल दर साल मूल्य समय, लेन-देन संरचना, निवेशक हित आदि के आधार पर सार्वजनिक सम्पत्ति के लिए वास्तविक वसूली के साथ केवल एक संकेतक मूल्य है।
एनएमपी के तहत पहचानी गयी सम्पत्ति और लेन-देन को कई प्रकार के उपकरणों के माध्यम से शुरू किये जाने की सम्भावना है। इनमें सार्वजनिक निजी भागीदारी रियायतें और पूँजी बाज़ार के साधन जैसे इंफ्रास्ट्रक्चर इन्वेस्टमेंट ट्रस्ट्स (इनविट) प्रत्यक्ष संविदात्मक उपकरण शामिल हैं। परिसम्पत्ति की प्रकृति लेन-देन के समय (बाज़ार के विचारों सहित), लक्षित निवेशक प्रोफाइल और परिसम्पत्ति मालिक द्वारा बनाये रखने के लिए परिकल्पित परिचालन / निवेश नियंत्रण के स्तर आदि द्वारा निर्धारित की जाएगी।
सम्पत्ति मुद्रीकरण प्रक्रिया के माध्यम से सार्वजनिक सम्पत्ति के मालिक द्वारा प्राप्त किये जाने वाला मुद्रीकरण मूल्य या तो अग्रिम स्रोतों के रूप में या निजी क्षेत्र के निवेश के माध्यम से हो सकता है।
एनएमपी के तहत निर्धारित सम्भावित मूल्य सामान्य नियमों के आधार पर केवल एक सांकेतिक उच्च स्तरीय अनुमान है। यह विभिन्न दृष्टिकोणों जैसे बाज़ार या लागत या बही या उद्यम मूल्य आदि पर आधारित है, जो सम्बन्धित क्षेत्रों के लिए लागू और उपलब्ध है।
समग्र रणनीति के रूप में परिसम्पत्ति आधार का एक महत्त्वपूर्ण हिस्सा सरकार के पास रहेगा। परिसम्पत्ति मुद्रीकरण की एक कुशल और प्रभावी प्रक्रिया सुनिश्चित करने के लिए सरकार द्वारा आवश्यक नीति और नियामक हस्तक्षेपों के माध्यम से कार्यक्रम का समर्थन करने की परिकल्पना की गयी है। इनमें परिचालन तौर-तरीक़ों को सुव्यवस्थित करना, निवेशकों की भागीदारी को प्रोत्साहित करना और वाणिज्यिक दक्षता को सुविधाजनक बनाना शामिल है।
केंद्रीय बजट 2021-22 के तहत परिकल्पित परिसम्पत्ति मुद्रीकरण डैशबोर्ड के माध्यम से वास्तविक समय की निगरानी की जाएगी। इस पहल का अन्तिम उद्देश्य मुद्रीकरण के माध्यम से बुनियादी ढाँचे के निर्माण को सक्षम करना है, जिसमें सार्वजनिक और निजी क्षेत्र सहयोग करते हैं। प्रत्येक अपनी क्षमता के मुख्य क्षेत्रों में उत्कृष्ट है, ताकि देश के नागरिकों को सामाजिक-आर्थिक विकास और जीवन की गुणवत्ता प्रदान की जा सके।
